리걸임팩트 보고서:
 환경피해 관점에서 본 낚시 관련 법률개정안의 법체계적 검토

진주ㅣ(사)동아시아바다공동체 오션 연구원ㅣ jinju@osean.net

2022년 낚시 관련 법률개정안들이 쏟아지면서, 2023년 오션은 브라이언 임팩트의 법률 지원사업인 리걸임팩트 사업을 통해 낚시 관련 법률 개정안들을 법체계적으로 검토하고 개선방안을 제시하는 연구를 진행했다. 관련 법률개정안들의 구체적인 내용 및 국회에서 논의 과정도 지난 한 해 뉴스레터를 통해 검토한 바 있다.

법무법인 자연의 최재홍 변호사, 공익법센터 어필의 김종철 변호사, 시민환경연구소의 김은희 부소장 등과 오션이 함께 진행한 이 연구는 5개의 법률개정안(낚시 관리법, 물환경보전법, 하천법, 수산자원관리법, 무인 도서관리법)을 검토하였고, 그 결과 제시한 정책 제안은 아래와 같다. 5개 법률개정안 가운데 수산자원관리법과 무인도서관리법은 국회에서 논의 후 통과되었고, 다른 3개 개정안은 여전히 심의 중에 있다. 보고서 전문은 첨부 파일로 다운받을 수 있다.

▲ 그림 1. 낚시 관련 법률개정안의 법체계적 검토 및 개선 방안 보고서 표지

정책제언 1. 헌법 및 국제규범과 양립하는 법률개정

• 낚시는 취미나 오락이라고 할 수 있으므로 낚시의 자유는 헌법 제10조의 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권으로 보호를 받는다고 할 수 있다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌마954). 하지만 물고기는 그 이름에서도 알 수 있듯이 전통적으로 손쉽게 단백질을 섭취할 수 있는 음식이었고 오늘날에도 그 숫자가 적기는 하지만 낚시인 중에는 판매를 목적까지는 아니더라도 음식으로 소비할 목적으로 낚시하는 사람이 있다. 그러한 사람에게 낚시의 자유는 일반적 행동자유권뿐 아니라 생존권(헌법 제34조)으로 보호를 받는다고 할 수 있다.
  
  
• 낚시의 자유가 이렇게 헌법상 기본권으로 보호를 받는다고 하더라도 당연히 무제한으로 누릴 수 있는 것은 아니다. 낚시는 등산과 같은 다른 취미나 오락과 마찬가지로 환경보전의무 혹은 타인의 환경권(헌법 제35조)을 고려할 수밖에 없다(헌법 제35조는 국가의 환경보전 의무뿐 아니라 개인도 환경보전의 의무가 있다고 규정하고 있다). 나아가 낚시는 등산과는 달리 사냥과 같은 생물을 해치는 행위이므로 공유재라고 할 수 있는 수산자원(헌법 제120조, 해양법에 관한 국제연합 협약) 보존, 나아가 생물다양성 협약에 따른 생물다양성 보호라는 공익과 충돌할 수 있다.
  
  
• 낚시는 오락 또는 취미이지만 살생 도구를 사용하는 행위이기 때문에 그 도구가 부주의하게 버려질 경우 잡고자 하는 물고기뿐 아니라 다른 어류, 나아가 조류 등 다른 생물에게도 치명적인 피해를 입힐 수 있다. 게다가 낚시는 상업적 어업을 하는 사람의 생존권과 충돌될 가능성도 있다. 따라서 낚시 행위는 헌법에서 보장하는 기본권으로 보호를 받아야 하는 수산자원 보호, 환경보전, 다른 사람의 생존권 보호 등을 이유로 제한이 가능하다.
  
  
• 낚시 행위를 제한할 때에는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙 혹은 비례성의 원칙에 따라 법률로써 제한해야 하고, 제한의 목적이 정당하고, 수단은 적절하고, 덜 침익적인 수단이어야 하고, 침해되는 사익과 보호하고자 하는 공익 사이에 비례성이 있어야 한다. 그러므로 법률로 낚시 관리에 관한 규율을 하는 경우에는 위와 같은 요건을 갖추어야 위헌성을 면할 수 있다. 낚시 관리는 생태적, 사회심리적, 경제적, 심지어는 정치적인 관점 모두 고려가 되어야 하는 복잡한 문제이다. 그러므로 낚시 관리를 반드시 법률 등 경성규범을 통해서만 하는 것이 능사는 아니다. 낚시인들의 공감대를 얻지 못할 경우에는 법률을 제정하고도 그 이행에 어려움을 겪을 수도 있기 때문이다.
  
  
• 낚시 관리를 경성규범으로 규율하는 것과 아울러 낚시인들이 참여하여 관련 당국과 시민단체가 자발적인 가이드라인 혹은 행동지침 등 연성규범을 제정하는 방안도 전략적으로 고려할 수 있다. 이와 같은 연성규범을 제정할 때 본문에서 소개한 바 있는 유럽 내수면 어업 자문위원회(European Inland Fisheries Advisory Commission)의 낚시를 위한 행동규범(Code of Practice for Recreational Fisheries), 영국 National Angling Alliance의 Code of Conduct for Coarse Anglers, 호주 National Recreational Fishing Code of Practice, 노르딕 Angler Association이 만든 Code for Recreational Angling 등을 참고할 수 있다.
  
  
  
  

정책제언 2. 해외 법률 및 정책에서 우리 사회에 적용할 수 있는 법률개정 방향

• 해외 사례를 통해 보면 넓은 지역에 분산되어 이뤄지는 낚시 특성상 중앙정부와 지방정부의 협력에 바탕을 둔 제도 확립과 모니터링을 볼 수 있다. 상대적으로 관리가 용이한 민물낚시의 경우 바다낚시에 비해 규제가 더욱 촘촘하게 구성된 경향을 보인다. 이러한 관점에서 낚시 행위에 대한 관리, 감독 강화를 위해서는 촘촘한 제도 및 중앙 정부와 지자체 간 긴밀한 협력에 기반한 이행 준수 체계 마련뿐 아니라 관련 인력 확보가 중요할 것이다. 2020년 생물다양성 사무국을 설립하고 1,700여 명의 환경 조사관을 확보했으며, 낚시인들 중심의 낚시감시인 활동도 포함된 프랑스의 사례가 이에 해당할 수 있다.
  
  
• 낚시 거버넌스에서의 지역사회 참여와 낚시인들의 규정에 대한 인지도와 긍정적 인식이 정책 수용성 및 이행 준수 향상에 기여할 수 있다. 현재 국내 법률개정안을 통해 드러난 낚시인들의 강력한 요구의 근본은 정책과 제도를 수립할 때 낚시인들의 목소리를 듣고 협력에 바탕을 둔 방안을 마련하자는 것이다. 영국, 프랑스, 호주와 같은 해외 사례들은 낚시인들의 참여와 협력에 바탕을 둔 정책을 이행하고 있다는 점에서 낚시 거버넌스를 어떻게 수립할 것인지 시사하는 바가 있다. 낚시하는 시민연합을 중심으로 환경생태를 염려하는 낚시인들이 점점 증가하는 상황을 볼 때 충분히 가능하다고 판단된다.
  
  
• 낚시 이행 준수 모니터링의 물리적 한계를 고려할 때 정책 목표에 부합하는 법제, 규정개선과 더불어 대중 대상의 교육, 캠페인 등 인식 향상 노력을 통해 낚시 규정이 사회에서 통용되는 관습으로서 지켜질 수 있도록 하는 등의 장기적, 다측면적 노력이 필요하다. 국내 법률개정안에 낚시인들의 참여에 기반한 책임의식을 향상하는 내용을 포함하는 것이 의미 있다. 프랑스 사례는 지역 낚시인과의 협력을 통한 참여 조례가 낚시인들의 규정 인식 및 준수를 향상시켰다. 호주 사례에서는 낚시 규제 및 낚시인 교육, 인식 개선 프로그램 등이 취약 어종의 개체 수 회복에 긍정적 영향을 미쳤다. 뉴질랜드 연구에서는 낚시 제도와 규정에 대한 사회 전반적 태도와 규범이 개인 낚시인들의 규정 준수 여부에 중요한 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 영국 민물낚시에서는 캐치앤릴리즈 방식이 관습적으로 이어져 왔으며 보편화하였다. 독일처럼 낚시 면허시험 제도를 도입하여 자격 제도가 교육 및 인식 개선의 역할도 하도록 하는 방안이 효과적일 수 있다.
  
  
• 낚시 정책의 이행에서는 생태계 요인과 낚시인 행동 요인이 복합적으로 작용하여 효과성을 결정하므로 정책 목표 및 내용 설정에서 다양한 요인들 및 이들의 상호작용을 고려해야 한다. 이행 효과성 증진을 위하여 정책의 내용을 생태계 이익과 심리사회적 이익의 상호보완성 속에서 구성하여 관련 규정들이 긍정적 인식 속에서 관습으로 자리매김하도록 할 필요가 있다. 특히 낚시 정책 전반에서 낚시인과 생태계 이익이 상충되는 것이 아닌 상호보완적임을 이해하고 제시하는 것이 필요하다. 낚시 규제를 통한 어족량, 개체 크기 회복과 쾌적한 자연환경 형성은 낚시 행위의 심리적 유익을 증진할 수 있다.
  
  
• 미국의 낚시인 대상 규정 안내서에는 체장, 마릿수 제한 등의 규정이 궁극적으로는 낚시인들의 어획 만족도를 높이는 데에 긍정적으로 기여할 수 있다는 메시지를 제시하고 있다. 프랑스 민물낚시 사례에서는 낚시 카드 비용이 낚시 압력을 조절하는 주요 기제로서 작동할 수 있음이 제시되었다. 프랑스의 경우 낚시 면허/허가제도 도입은 적정 수준의 낚시가 이뤄지도록 함으로써 생태계와 심리사회적 이익을 동시에 향상시키고 있다.
  
  

정책제언 3. 환경과 생태를 지키면서 낚시인들의 권리를 보장하는 법률개정 방향

• 현행 법률과 개정법률안이 헌법과 법률의 근본 취지 및 목적을 포괄적으로 달성하기 위해서, 즉 환경과 생태보호를 통해 전 국민의 환경권과 건강권을 보장하고 동시에 낚시를 즐기는 사람들의 권리를 침해하지 않도록 하기 위해서는 제도적 보완이 필요하다. 개정법률안의 핵심은 낚시행위 금지 또는 통제 구역을 지정, 변경, 해제하는 절차적 제도를 명확하고 통일성 있게 제시하고, 지방정부가 아니라 중앙정부에 권한을 주어야 한다는 데에 있다. 이러한 방향은 그동안 정부가 낚시인들의 이해와 요구를 제대로 듣지 못했음을 나타내며, 다른 한편 그러한 반향으로 오로지 낚시인들만의 요구 사항만을 반영하고 있음을 보여준다. 중앙정부 차원에서 낚시 관련 법률들이 환경생태 및 수자원을 보호하는 원칙을 유지하되, 지역의 상황에 따라 자율적으로 어촌계, 지역사회(주민), 낚시인, 지역환경단체 등 이해관계자와의 협의를 바탕으로 낚시행위를 허용 또는 금지할 수 있도록 지방정부가 의사결정 구조를 구축할 필요가 있다.
  
  
• 전 국민이 누리고 향유하는 공유자원인 하천과 바다는 우리 모두가 지켜야 할 의무가 있으며, 특히 이를 적극적으로 이용하는 낚시인과 어업인들은 환경과 생태를 보전하면서 이용해야 하는 더욱 큰 책임이 있다. 낚시인들의 권리는 이러한 책임을 바탕으로 누릴 수 있으며, 책임과 권리가 균형 있게 적용되는 제도가 필요하다고 할 수 있다. 이러한 책임은 국립공원과 같은 보호구역에서는 낚시를 금지하거나 면허제를 우선 도입하여 실시하고, 지역민 중심으로 이용되는 공공 방파제나 하천 등에서는 자율적으로 낚시를 하되, 지방정부에서 쓰레기 수거 체계를 제대로 확립하여 지역사회의 환경과 생태를 보존할 수 있도록 방향을 설정하는 것이 바람직하다.
  
  
• 개정법률안은 그 협소한 방향을 넘어, 낚시인들과 지역사회의 협의와 참여에 기반한 제도적 장치를 도입하고, 환경과 생태를 지키기 위한 이해 당사자 교육과 캠페인 참여, 실질적인 지킴이(stewardship)로서의 역할 부여, 낚시인들 스스로가 자존감과 권리를 향상할 수 있는 정책을 포함하는 법률안으로 전환되어야 한다. 그런 의미에서 낚시인들의 적극 참여 하에 낚시등록제 또는 면허제가 확대되는 방향으로 개정되어야 할 것이다.