낚시활동 관련 개정법률안은 생태·환경 피해를
예방할 수 있을까
2022년 발의된 4개의 법률개정안을 중심으로
진주 ㅣ (사)동아시아바다공동체 오션 연구원 ㅣ jinju@osean.net
지난 2022년은 낚시활동을 활성화하고 규제를 완화하기 위해 관련된 여러 법률개정안들이 제출된 한 해였다. 강과 바다는 인간, 자연, 그리고 생물들이 공존하는 공유재(commons)로, 특히 이곳의 자원을 보다 적극적으로 이용하는 낚시인들이 현재의 환경과 생태를 훼손하지 않도록 뒷받침하는 개정안인지 살펴볼 필요가 있다. 나아가 이미 훼손된 강과 바다를 복원할 수 있도록 보장하는 책임있는 낚시활동이 제도화되는 계기로 만들어보고자 한다.
생태환경, 수자원보존, 환경피해 등 법률 목적에 기반하지 않은 레저활동 활성화
일부개정법률안으로 제출된 4개의 법률안의 기본적인 취지는 현행법이 해양레저활동 또는 산업으로서의 낚시를 심각하게 제한하고 있어 그 규제를 완화하고 낚시활동을 허용하여 활성화시키는 데 있다. 특히 준보전무인도서에서 낚시행위의 허용은 가장 적극적인 규제완화라고 할 수 있다.1 아래 표는 제안된 법률개정안 각각의 원래 목적 및 개정안에서 제시된 취지 및 내용을 요약한 것이다.
낚시행위의 허용 또는 제한은 낚시관리법, 물환경보전법, 하천법에 근거하는데, 법률개정안은 세 법률에서 일관성이 결여된 조항들을 파악하고 이를 일치시키기 위해 기존 조항을 개정 또는 새로운 조항을 신설할 것을 제시하고 있다. 이를 큰 범주에서 보면 다음과 같다. 첫째 낚시통제구역 또는 낚시금지구역에 관해 지정·변경·해제하는 종합적인 과정에 관한 근거, 기준 및 절차를 관련 법률에서 일관되게 한다. 둘째, 낚시행위에서 사용하는 미끼 등에 관한 허용 기준을 관련 법률에서 일관되게 적용하도록 한다. 셋째, 낚시활동 활성화를 위한 근거로 수면 실태조사를 실시하고, 관련 지역주민, 낚시산업 단체 등 이해당사자들의 의견을 수렴하도록 한다.
위와 같이 낚시행위는 하천 및 해양이라는 공공재를 이용하는 여가활동으로, 헌법에서 보장하는 모든 국민이 깨끗한 환경에서 살아갈 권리를 기본적인 전제로 하여 이루어져야 한다. 관련된 다른 중요한 법률로 ‘연안관리법’과 ‘해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률(해양생태계법)’이 있다. 현재 계류중인 연안관리법 개정법률안은 인공구조물의 증가, 기후변화영향 및 자연재해 취약 등의 심각성을 검토하여 자연해안 관리를 의무화하는 규정을 제시하고 있다. 해양생태계법에서 규정하는 보전과 관리의 기본원칙에 따라 모든 국민이 해양생태계 보전에 참여하고, 이용하거나 개발할 때에는 생태적 균형이 파괴되거나 가치가 낮아지지 않도록 해야한다. 그러나 낚시 활동 관련 위 개정법률안 모두 관련 법률들의 근본취지와 원칙을 고려하지 않고 레저스포츠인 낚시를 즐기는 국민의 수변접근권 및 이용권과 ‘레저활동이자 산업’의 활성화만 강조하고 있다.
해양생태와 환경보존 및 피해 예방에 기반한 낚시활동 허용 기준 부재
낚시통제구역 지정의 근본 취지는 해양생태와 수자원을 보호하고 더불어 어민과 낚시인들을 모두 포함하여 안전을 보장하는데 있다. 낚시통제구역 지정은 지속적으로 낚시인들의 문제제기를 받아왔는데, 이는 보다 구체적인 기준 없이 해당 지자체의 결정에 따라야 하게 되어 명확한 근거가 부족하기 때문이다.
낚시쓰레기로 인한 환경악화에 관해 전문가들은 물론 낚시인들도 그 심각성을 매우 높게 인지하고 있음을 볼 때, 낚시행위를 제한하거나 낚시통제구역을 지정하는 과정에서 환경생태를 보호하고 개선해 나갈 수 있는 실질적인 기준을 정하는 것이 필요하다. 낚시관리법 개정안에서는 수면의 실태조사를 실시하고 이에 근거하여 낚시통제지역을 지정·변경·해지할 것을 제안하고 있다. 현행법에서 낚시활동 허용 기준 및 절차가 부재한 점을 볼 때 이는 의미있는 방안이라 할 수 있다. 물환경보전법 시행령에서 제시한 기준과 함께 낚시행위로 인해 현재까지 발생한 환경과 생태오염을 예방하고 회복할 수 있는 조치로서 통합된 실태조사의 기준을 세우고, 이에 따라 낚시행위가 이루어지고 있는 모든 지역에서 매년 정기적이고 체계적인 실태조사를 제도화할 필요가 있다.
실태조사의 제도화는 낚시활동으로 인한 환경과 생태피해를 예방하는 기준을 수립하는 과학적 근거로서 매우 중요하다. 일괄적으로 제안되는 낚시행위 규제 완화 또는 활성화는 이러한 예방적 조치를 전제하고 있지 않기 때문이다. 시민사회와 민간기관, 연구기관에서 진행해 온 낚시행위로 인한 환경 및 생태 영향 조사들은 현행의 규제가 효과적으로 그 영향을 감소시키지 못하고 있음을 보여주고 있다. 관련 법률에서 실태조사를 포함한 다양한 예방조치를 수립하는 것이 낚시행위 허용의 전제가 되어야 한다.
낚시행위로 인한 환경 및 생태오염 현황
낚시행위로 인한 환경 및 생태오염은 심각한 상태이며, 그 심각성의 인지는 실태조사를 통해 확인되고 있다.2,3 이러한 조사는 환경 및 생태오염을 유발하고 있는 수중쓰레기 및 주변환경쓰레기의 주 발생원이 낚시행위임을 밝히고 있어, 낚시행위로 인한 환경 및 생태오염문제를 해결하기 위한 실질적인 제도적 장치가 필요함을 시사하고 있다.
해양수산정책연구소(2021)에 따르면, 낚시산업육성지원에 관한 정책 중 수산자원영향 및 규제 필요성에 있어 낚시쓰레기로 인한 환경악화(56.7%가 심각하다고 응답)와 납추 및 밑밥류 투여로 환경악화(48.2%가 심각하다고 응답) 문제가 심각하다고 한 응답율이 남획이나 수자원 영향의 심각성보다 훨씬 높았다.
거문도와 백도를 중심으로 실시한 오션(2021)의 실태조사 결과, 해양쓰레기 항목 중 낚시 관련 쓰레기 비중이 가장 높게 나왔고, 폐납의 단위 면적당 개수도 2018년 조사한 한려해상국립공원보다 2.6배 높게 나타났다. 또한 폐납, 드릴 구멍 및 불탄 자국에 의한 생태계 훼손이 심각한 것으로 분석되었다. 오션이 경남, 강원, 부산 등지에서 진행한 수중정화 캠페인 활동(2021)의 결과를 보아도 낚시쓰레기가 쓰레기 주 발생원으로 파악되었다. 경남은 49%, 강원과 부산은 64%로 조사되었다.
오션의 실태조사는 현재 거문도에 진행되는 정책 수립 과정에도 반영되었다고 할 수 있다. 환경부는 지역민의 요구와 근거에 따라 2021년부터 거문도 ‘갯바위 생태휴식제’ 시범사업을 일 년 동안 실시했다. 이어 2022년 11월부터 거문도 해안 전체로 그 대상을 확대하여 적용하기 시작했다. 생태휴식제는 낚시행위로 인해 거문도의 생태와 환경이 심각하게 오염된 상황과 타지역에서 무분별하게 들어오는 낚시어선의 문제점을 파악하고 이를 적극적으로 대처하는 정책이다. 따라서 해수부가 제출한 준보전무인도서에서 낚시행위의 허용은 현행 규정조차도 제대로 지켜지지 않고 있는 현실을 직시하지 못하는 측면이 있다.
오션이 2018년부터 2020년에 걸쳐 4개 광역지자체의 55개 지점을 대상으로 조사한 결과는 낚시쓰레기가 생활쓰레기 비중보다 훨씬 높다는 것을 보여주며, 낚시쓰레기 중 낚싯줄(35.2%), 낚시바늘(11.8%)이 가장 많이 조사되었다. 낚시인들(374명) 대상의 인식조사에서 가장 주목할 사항은 낚시인들도 낚시쓰레기의 심각성을 우려하면서 낚시면허 또는 허가제도를 도입하는 데 찬성하고 있다는 점이다(62.7%).4
이러한 현황을 볼 때, 낚시행위로 인한 환경오염을 예방하고, 환경생태 보존에 기반한 낚시행위로 향상시키기 위한 제도적 장치가 필요하다. 그 기본은 낚시구역에서 발생하는 환경 및 생태오염을 정기적으로 조사·분석·평가하여 이를 낚시 구역의 허가에서 폐지에 이르기까지 관리 및 운영에 반영하는 것이다. 실태조사와 자료의 부족으로 낚시구역의 오염이 방치·확산되기도 하고, 반대로 낚시통제구역 지정의 근거가 빈약하여 이해당사자들 간 논쟁의 씨앗이 되기도 한다.5 현행 법제도에서는 이러한 실태 현황과 평가를 구축하는 규정이 부재하다.
책임있는 낚시인, 바다를 지키는 낚시인을 위한 방향
낚시행위와 관리는 환경생태와 수자원보호에 기반해야 한다는 점을 관련된 모든 법률을 통해 확인할 수 있다. 낚시인들도 낚시쓰레기의 환경 오염 심각성을 인지하고 있다. 오션 등 시민사회와 연구기관이 그 동안 진행한 해양쓰레기 실태조사 및 캠페인에서도 낚시쓰레기의 비중이 가장 높고 그 심각성이 드러나고 있다. 현재 국회에 제출되어 계류중인 4개의 개정법률안 검토를 계기로 낚시구역 및 낚시터에 관한 환경 및 생태오염 실태조사를 통해 꾸준히 추적관리하고, 이를 바탕으로 낚시행위를 허용하는 실질적인 기준 수립과 낚시면허제 도입을 적극 고려해야 할 시점이다.
낚시행위로 인한 심각한 생태와 환경오염을 볼 때 현행 규정이 피해와 오염 예방에 실패하고 있으며, 이는 다시 말해 예방과 피해 복구를 균형있게 다루는 정책으로 전환되어야 함을 의미한다. 객관적이고 타당한 자료와 기준에 바탕을 둔 원칙 수립은 이해관계자들의 의견수렴과 갈등해소를 위한 필수조건이기도 하다. 최근 해양수산부는 무인도서 규제 완화를 위한 법률개정안을 발의하고 의견수렴 절차가 충분하지 않아 시민사회로부터 비판받고 있다.6 무인도서 규제 완화 및 낚시 활동을 활성화하는 법률개정안들 모두 시민사회와 전문가들의 충분한 의견을 수렴하여 진행되어야 할 것이다.
1 경향신문 2022. 12. 15. 보전가치 높은 무인도에서도 낚시 허용? 해양생태계 훼손 심화 우려
https://www.khan.co.kr/environment/environment-general/article/202212151631001
2 오션. 2021. 거문도·백도 지구 갯바위 오염실태 현장조사.
3 해양수산정책연구소. 2021. 낚시산업 실태조사 및 발전방안 연구.
4 이종수 등. 2022. “Unnoticed but deleterious recreational fishing debris and the voices of anglers”. 심사중.
5 홍성군 간월호 사례 참고. 낚시춘추. 2022. 1.
https://fishingseasons.co.kr/newscolumn/newscolumn_view.asp?b_no=15042&code=n
6 경향신문 2023. 1. 4. 기사 참고.
https://www.khan.co.kr/national/national-general/article/202301041429001
낚시활동 관련 개정법률안은 생태·환경 피해를
예방할 수 있을까
2022년 발의된 4개의 법률개정안을 중심으로
진주 ㅣ (사)동아시아바다공동체 오션 연구원 ㅣ jinju@osean.net
지난 2022년은 낚시활동을 활성화하고 규제를 완화하기 위해 관련된 여러 법률개정안들이 제출된 한 해였다. 강과 바다는 인간, 자연, 그리고 생물들이 공존하는 공유재(commons)로, 특히 이곳의 자원을 보다 적극적으로 이용하는 낚시인들이 현재의 환경과 생태를 훼손하지 않도록 뒷받침하는 개정안인지 살펴볼 필요가 있다. 나아가 이미 훼손된 강과 바다를 복원할 수 있도록 보장하는 책임있는 낚시활동이 제도화되는 계기로 만들어보고자 한다.
생태환경, 수자원보존, 환경피해 등 법률 목적에 기반하지 않은 레저활동 활성화
일부개정법률안으로 제출된 4개의 법률안의 기본적인 취지는 현행법이 해양레저활동 또는 산업으로서의 낚시를 심각하게 제한하고 있어 그 규제를 완화하고 낚시활동을 허용하여 활성화시키는 데 있다. 특히 준보전무인도서에서 낚시행위의 허용은 가장 적극적인 규제완화라고 할 수 있다.1 아래 표는 제안된 법률개정안 각각의 원래 목적 및 개정안에서 제시된 취지 및 내용을 요약한 것이다.
낚시행위의 허용 또는 제한은 낚시관리법, 물환경보전법, 하천법에 근거하는데, 법률개정안은 세 법률에서 일관성이 결여된 조항들을 파악하고 이를 일치시키기 위해 기존 조항을 개정 또는 새로운 조항을 신설할 것을 제시하고 있다. 이를 큰 범주에서 보면 다음과 같다. 첫째 낚시통제구역 또는 낚시금지구역에 관해 지정·변경·해제하는 종합적인 과정에 관한 근거, 기준 및 절차를 관련 법률에서 일관되게 한다. 둘째, 낚시행위에서 사용하는 미끼 등에 관한 허용 기준을 관련 법률에서 일관되게 적용하도록 한다. 셋째, 낚시활동 활성화를 위한 근거로 수면 실태조사를 실시하고, 관련 지역주민, 낚시산업 단체 등 이해당사자들의 의견을 수렴하도록 한다.
위와 같이 낚시행위는 하천 및 해양이라는 공공재를 이용하는 여가활동으로, 헌법에서 보장하는 모든 국민이 깨끗한 환경에서 살아갈 권리를 기본적인 전제로 하여 이루어져야 한다. 관련된 다른 중요한 법률로 ‘연안관리법’과 ‘해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률(해양생태계법)’이 있다. 현재 계류중인 연안관리법 개정법률안은 인공구조물의 증가, 기후변화영향 및 자연재해 취약 등의 심각성을 검토하여 자연해안 관리를 의무화하는 규정을 제시하고 있다. 해양생태계법에서 규정하는 보전과 관리의 기본원칙에 따라 모든 국민이 해양생태계 보전에 참여하고, 이용하거나 개발할 때에는 생태적 균형이 파괴되거나 가치가 낮아지지 않도록 해야한다. 그러나 낚시 활동 관련 위 개정법률안 모두 관련 법률들의 근본취지와 원칙을 고려하지 않고 레저스포츠인 낚시를 즐기는 국민의 수변접근권 및 이용권과 ‘레저활동이자 산업’의 활성화만 강조하고 있다.
해양생태와 환경보존 및 피해 예방에 기반한 낚시활동 허용 기준 부재
낚시통제구역 지정의 근본 취지는 해양생태와 수자원을 보호하고 더불어 어민과 낚시인들을 모두 포함하여 안전을 보장하는데 있다. 낚시통제구역 지정은 지속적으로 낚시인들의 문제제기를 받아왔는데, 이는 보다 구체적인 기준 없이 해당 지자체의 결정에 따라야 하게 되어 명확한 근거가 부족하기 때문이다.
낚시쓰레기로 인한 환경악화에 관해 전문가들은 물론 낚시인들도 그 심각성을 매우 높게 인지하고 있음을 볼 때, 낚시행위를 제한하거나 낚시통제구역을 지정하는 과정에서 환경생태를 보호하고 개선해 나갈 수 있는 실질적인 기준을 정하는 것이 필요하다. 낚시관리법 개정안에서는 수면의 실태조사를 실시하고 이에 근거하여 낚시통제지역을 지정·변경·해지할 것을 제안하고 있다. 현행법에서 낚시활동 허용 기준 및 절차가 부재한 점을 볼 때 이는 의미있는 방안이라 할 수 있다. 물환경보전법 시행령에서 제시한 기준과 함께 낚시행위로 인해 현재까지 발생한 환경과 생태오염을 예방하고 회복할 수 있는 조치로서 통합된 실태조사의 기준을 세우고, 이에 따라 낚시행위가 이루어지고 있는 모든 지역에서 매년 정기적이고 체계적인 실태조사를 제도화할 필요가 있다.
실태조사의 제도화는 낚시활동으로 인한 환경과 생태피해를 예방하는 기준을 수립하는 과학적 근거로서 매우 중요하다. 일괄적으로 제안되는 낚시행위 규제 완화 또는 활성화는 이러한 예방적 조치를 전제하고 있지 않기 때문이다. 시민사회와 민간기관, 연구기관에서 진행해 온 낚시행위로 인한 환경 및 생태 영향 조사들은 현행의 규제가 효과적으로 그 영향을 감소시키지 못하고 있음을 보여주고 있다. 관련 법률에서 실태조사를 포함한 다양한 예방조치를 수립하는 것이 낚시행위 허용의 전제가 되어야 한다.
낚시행위로 인한 환경 및 생태오염 현황
낚시행위로 인한 환경 및 생태오염은 심각한 상태이며, 그 심각성의 인지는 실태조사를 통해 확인되고 있다.2,3 이러한 조사는 환경 및 생태오염을 유발하고 있는 수중쓰레기 및 주변환경쓰레기의 주 발생원이 낚시행위임을 밝히고 있어, 낚시행위로 인한 환경 및 생태오염문제를 해결하기 위한 실질적인 제도적 장치가 필요함을 시사하고 있다.
해양수산정책연구소(2021)에 따르면, 낚시산업육성지원에 관한 정책 중 수산자원영향 및 규제 필요성에 있어 낚시쓰레기로 인한 환경악화(56.7%가 심각하다고 응답)와 납추 및 밑밥류 투여로 환경악화(48.2%가 심각하다고 응답) 문제가 심각하다고 한 응답율이 남획이나 수자원 영향의 심각성보다 훨씬 높았다.
거문도와 백도를 중심으로 실시한 오션(2021)의 실태조사 결과, 해양쓰레기 항목 중 낚시 관련 쓰레기 비중이 가장 높게 나왔고, 폐납의 단위 면적당 개수도 2018년 조사한 한려해상국립공원보다 2.6배 높게 나타났다. 또한 폐납, 드릴 구멍 및 불탄 자국에 의한 생태계 훼손이 심각한 것으로 분석되었다. 오션이 경남, 강원, 부산 등지에서 진행한 수중정화 캠페인 활동(2021)의 결과를 보아도 낚시쓰레기가 쓰레기 주 발생원으로 파악되었다. 경남은 49%, 강원과 부산은 64%로 조사되었다.
오션의 실태조사는 현재 거문도에 진행되는 정책 수립 과정에도 반영되었다고 할 수 있다. 환경부는 지역민의 요구와 근거에 따라 2021년부터 거문도 ‘갯바위 생태휴식제’ 시범사업을 일 년 동안 실시했다. 이어 2022년 11월부터 거문도 해안 전체로 그 대상을 확대하여 적용하기 시작했다. 생태휴식제는 낚시행위로 인해 거문도의 생태와 환경이 심각하게 오염된 상황과 타지역에서 무분별하게 들어오는 낚시어선의 문제점을 파악하고 이를 적극적으로 대처하는 정책이다. 따라서 해수부가 제출한 준보전무인도서에서 낚시행위의 허용은 현행 규정조차도 제대로 지켜지지 않고 있는 현실을 직시하지 못하는 측면이 있다.
오션이 2018년부터 2020년에 걸쳐 4개 광역지자체의 55개 지점을 대상으로 조사한 결과는 낚시쓰레기가 생활쓰레기 비중보다 훨씬 높다는 것을 보여주며, 낚시쓰레기 중 낚싯줄(35.2%), 낚시바늘(11.8%)이 가장 많이 조사되었다. 낚시인들(374명) 대상의 인식조사에서 가장 주목할 사항은 낚시인들도 낚시쓰레기의 심각성을 우려하면서 낚시면허 또는 허가제도를 도입하는 데 찬성하고 있다는 점이다(62.7%).4
이러한 현황을 볼 때, 낚시행위로 인한 환경오염을 예방하고, 환경생태 보존에 기반한 낚시행위로 향상시키기 위한 제도적 장치가 필요하다. 그 기본은 낚시구역에서 발생하는 환경 및 생태오염을 정기적으로 조사·분석·평가하여 이를 낚시 구역의 허가에서 폐지에 이르기까지 관리 및 운영에 반영하는 것이다. 실태조사와 자료의 부족으로 낚시구역의 오염이 방치·확산되기도 하고, 반대로 낚시통제구역 지정의 근거가 빈약하여 이해당사자들 간 논쟁의 씨앗이 되기도 한다.5 현행 법제도에서는 이러한 실태 현황과 평가를 구축하는 규정이 부재하다.
책임있는 낚시인, 바다를 지키는 낚시인을 위한 방향
낚시행위와 관리는 환경생태와 수자원보호에 기반해야 한다는 점을 관련된 모든 법률을 통해 확인할 수 있다. 낚시인들도 낚시쓰레기의 환경 오염 심각성을 인지하고 있다. 오션 등 시민사회와 연구기관이 그 동안 진행한 해양쓰레기 실태조사 및 캠페인에서도 낚시쓰레기의 비중이 가장 높고 그 심각성이 드러나고 있다. 현재 국회에 제출되어 계류중인 4개의 개정법률안 검토를 계기로 낚시구역 및 낚시터에 관한 환경 및 생태오염 실태조사를 통해 꾸준히 추적관리하고, 이를 바탕으로 낚시행위를 허용하는 실질적인 기준 수립과 낚시면허제 도입을 적극 고려해야 할 시점이다.
낚시행위로 인한 심각한 생태와 환경오염을 볼 때 현행 규정이 피해와 오염 예방에 실패하고 있으며, 이는 다시 말해 예방과 피해 복구를 균형있게 다루는 정책으로 전환되어야 함을 의미한다. 객관적이고 타당한 자료와 기준에 바탕을 둔 원칙 수립은 이해관계자들의 의견수렴과 갈등해소를 위한 필수조건이기도 하다. 최근 해양수산부는 무인도서 규제 완화를 위한 법률개정안을 발의하고 의견수렴 절차가 충분하지 않아 시민사회로부터 비판받고 있다.6 무인도서 규제 완화 및 낚시 활동을 활성화하는 법률개정안들 모두 시민사회와 전문가들의 충분한 의견을 수렴하여 진행되어야 할 것이다.
1 경향신문 2022. 12. 15. 보전가치 높은 무인도에서도 낚시 허용? 해양생태계 훼손 심화 우려
https://www.khan.co.kr/environment/environment-general/article/202212151631001
2 오션. 2021. 거문도·백도 지구 갯바위 오염실태 현장조사.
3 해양수산정책연구소. 2021. 낚시산업 실태조사 및 발전방안 연구.
4 이종수 등. 2022. “Unnoticed but deleterious recreational fishing debris and the voices of anglers”. 심사중.
5 홍성군 간월호 사례 참고. 낚시춘추. 2022. 1.
https://fishingseasons.co.kr/newscolumn/newscolumn_view.asp?b_no=15042&code=n
6 경향신문 2023. 1. 4. 기사 참고.
https://www.khan.co.kr/national/national-general/article/202301041429001