‘플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약’
결의안 어떻게 채택되었나
기후변화협약만큼 지구 환경에 중대한 변화 가져올 역사적 사건
이종명 ㅣ (사)동아시아바다공동체 오션 부설 한국해양쓰레기연구소장 ㅣ jmlee@osean.net
편집자 주 2022년 3월 2일 케냐 나이로비에서 열린 제5차 유엔환경총회(UN Environmental Assembly, UNEA) 두 번째 본회의(UNEA 5.2)에서 ‘플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진 결의안’이 채택되었다. 새로운 플라스틱 오염 대응 국제협약은 기후변화협약에 비할 만큼, 큰 변화를 가져올 중요한 협약으로 평가된다. 이번 호에서는 ① 결의안이 채택되기까지의 과정, ② 결의안의 주요 내용, 그리고 ③ 향후 새로운 플라스틱 오염 국제협약이 어떻게 만들어질 것인지에 대한 전망을 소개한다. |
▲ 플라스틱 오염 국제협약 결의안 통과 후 기립 박수를 하는 제5차 유엔환경총회 대표단
제3차 유엔환경총회 해양플라스틱 대응 방안 검토
유엔환경총회에서 본격적으로 새로운 해양플라스틱 오염 대응 국제협약 추진 필요성을 논의하기 시작한 것은 제3차 총회부터였다. 2017년 케냐 나이로비에서 열린 이 회의에는 ‘해양플라스틱 쓰레기와 미세플라스틱 대응: 관련 국제·지역·소지역 차원의 대응 전략과 접근의 효과성 평가’라는 보고서가 제출되었다. 이 보고서는 해양플라스틱 오염과 연관된 현존하는 국제 기구와 협약들이 이 문제에 대응하는데서 나타나는 주요 격차를 평가했다. 평가 결과에 따라 3가지 대안이 나왔는데, 첫 번째는 현상 유지, 두 번째는 기존 틀을 보강하고 산업 관련 대응을 추가하는 방안, 세 번째는 새로운 국제 협약 창립이었다. 현상 유지는 해양플라스틱 오염 문제의 심각성을 고려할 때 당연히 대안이 될 수 없었다. 두 번째 대안인 바젤협약 등 기존 틀을 강화 발전시키는 방안은, 효율성은 있지만 법적 강제력보다 자발성에 의존한다는 한계가 있다고 평가되었다. 따라서, 법적 구속력이 있는 새로운 국제협약 추진이 필요하고, 이것은 두 번째 대안인 기존 틀의 확대 발전과 함께 추진하는 것이 바람직하다고 평가되었다. 제3차 유엔환경총회는 이와 같은 평가 결과를 바탕으로 구체적인 추진 방안을 검토하기 위한 임시 전문가 위원회(ad hoc open-ended expert group)를 구성하여 운영하기로 결정했다.
국제 전문가위원회 운영
국제 전문가위원회는 2018년 5월부터 2020년 11월까지 4번의 공식 회의를 거쳐서 최종보고서를 작성하였다 . 기존 해양플라스틱 오염 대응 활동에 대한 평가 결과, 대부분의 나라나 소지역 단위에서 대중 홍보나 연안정화와 같은 사후 대응 활동만 주로 진행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서, 이 문제 해결을 위해서는 플라스틱의 생산, 소비, 그리고 폐기물 관리와 같은 사전 예방 활동이 훨씬 더 강화되어야 한다는 것에 쉽게 합의할 수 있었다. 다만, 새로운 해양플라스틱 국제 협약에 대해서는 합의가 이루어지지 않았다. 협약의 범위와 법적 구속력 여부 등에 대한 회원국들 사이의 이견이 해소되지 않았기 때문이다. 따라서, 국제 전문가위원회의 보고서는 새로운 국제 협약의 추진을 포함한 다양한 대안들을 중립적 입장에서 제시하는 수준에서 작성되었다. 어떤 대안을 선택할 것인지는 제5차 유엔환경총회의 몫으로 남겨졌다.
플라스틱 오염인가, 해양플라스틱 오염인가
코로나 팬데믹이 전세계를 휩쓸면서 2021년 1월에 개최 예정이던 제5차 유엔환경총회는 온라인 회의로 바뀌었고, 주요한 결정은 대부분 2022년 열릴 두 번째 본회의로 미루어졌다. 대신, 온라인으로 진행된 회의와 행사에서 ‘새로운 해양플라스틱 오염 국제협약’의 필요성에 대해서는 훨씬 더 강한 공감대가 형성되었다. 지구적 팬데믹 상황에서 발생한 엄청난 일회용품 급증은, 역설적으로 플라스틱의 무분별한 생산과 소비, 그리고 폐기에 대한 문제의식을 불러 일으켰다. 이런 공감대를 바탕으로 열린 2021년 9월의 ‘해양쓰레기와 플라스틱 오염 장관급 컨퍼런스’에서는 플라스틱 오염 대응 국제 협약을 위한 정부간 협상 위원회를 UNEA 5.2에서 설립하자는 선언문을 채택했다. 이 선언에는 우리나라도 참여했다.
2021년 10월, 르완다와 페루 정부가 공동으로 “법적 구속력 있는 플라스틱 오염 국제협약” 결의 초안을 유엔환경총회 준비위원회에 제출했다. 이 초안은 대한민국을 공동제안자로 포함하고 있고, 이후 진행될 협상은 물론 최종 채택된 결의안의 기초가 된다. 이후 2021년 12월에 일본이 비슷한 내용이지만 제목에 ‘해양 플라스틱 오염’이 들어간 별도의 초안을 제출한다. 인도는 ‘일회용 플라스틱’에 초점을 맞춘 결의안을 제출했다. 결과적으로 일본과 인도의 제안은 총회 준비를 위한 비공식 협상 과정에서 르완다와 페루 초안에 통합된다. 특히, 이 과정에는 유엔의 ‘주요 이해관계자 그룹 포럼’이 플라스틱 오염 문제를 포괄적으로 담은 르완다·페루 결의안을 공개적으로 지지한 것도 영향을 미쳤다2.
기립 박수 후 이어진 각국 정부 대표단의 지지 발언
드디어 2022년 3월 2일 제5차 유엔환경총회 두 번째 본회의 폐회식에서 ‘플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진 결의안’이 회원국 만장일치로 통과되었다. 총회 의장이 결의안 통과를 선언하자 유엔환경계획 잉거 안데르센 사무총장을 비롯한 대부분의 참가자들이 일어나 오랫동안 박수를 쳤다. 이번 유엔환경총회가 역사적으로 중요한 회의로 평가 받고 있는 이유가 유엔환경계획 창설 50주년에 열렸다는 것과 함께, 새로운 플라스틱 오염 대응 국제협약 추진을 결정한다는 것이었다. 역사적인 결정에 함께 한 사람들의 벅찬 감동이 박수와 함성으로 표현되었다.
이전의 여러 결의안 통과 과정에서는 침묵을 지키던 대표단들이 플라스틱 오염 결의안 통과 후에 너도나도 발언권을 요청하여 지지 발언을 이어갔다. 통과된 결의안의 초안을 처음 제출했던 르완다는 회원국들이 ‘플라스틱 협정 우호국 연합(High Ambition Coalition)’에 참여해 줄 것을 요청했다. 새롭게 만들어질 국제협약이 플라스틱 오염 문제의 근본 원인을 해결할 수 있도록 야심찬 목표를 설정하자고 제안한 것인데, 우르과이, 노르웨이 등이 지지와 함께 참여 의사를 표명했다. 세네갈은 새로운 협정을 준비하기 위한 정부간협상위원회 사전회의를 유치하고 싶다는 의사를 표했고, 스위스와 모르타니아 등의 지지를 받았다.
오션, 10년 전 새로운 국제협약의 탄생을 예언
(사)동아시아바다공동체오션(이하, 오션)은 법적 강제력이 있는 해양플라스틱 오염 국제협약의 탄생을 이미 10년 전에 예언했다. 2011년 하와이에서 열린 제5차 해양쓰레기 국제 컨퍼런스에서 ‘호놀룰루 전략’이 만들어지는 과정에 직접 참가하여 살펴 본 국제동향을 바탕으로 내린 결론이었다. 당시까지 해양쓰레기 대응은 각 나라나 이해관계자의 자발성에 기초한 것이었지만, 이 문제의 심각성을 고려할 때 장기적으로는 법적 강제성이 있는 국제협약의 탄생으로 이어질 수 밖에 없는 흐름이 있었다. 홍선욱 등(2013)은 ‘호놀룰루 전략 우리나라 해양쓰레기 관리를 위한 시사점’이라는 논문을 통해 이런 흐름을 소개한 바 있다3.
오션은 이번 유엔환경총회에서 결의안이 통과되는 데에도 힘을 보탰다. 먼저, 2021년 9월에는 ‘국제 폐기물 플랫폼(IWP)’이 유엔 사무총장에게 보내는 해양플라스틱 오염 국제협약 지지 성명서에 참여했다. 또, 2022년 2월에는 전세계 과학자 선언에도 참여했다. 오션은 기관으로, 홍선욱 대표와 이종명 소장을 비롯한 연구원들도 개인 자격으로 동참했다. 과학자 선언에서는 법적 구속력 있는 국제협약이 플라스틱의 전생애 주기를 포괄하고, 토착 지식을 포함한 과학적 증거 기반 대응을 강화할 수 있는 조치들을 포함해야 한다고 촉구했다. 결의안 통과 후 오션의 이세미 국제협력 팀장은 국제환경법연구센터(Center for International Environmental Law, CIEL)를 통해 플라스틱 협약 웹사이트(www.plasticstreaty.org)에 다음과 같은 입장문을 게시했다. “이 결의안은 플라스틱 오염에 대해 더 이상 미온적인 대응만을 계속할 수 없다는 것을 명확히 밝혔다. 아직 해야 할 일이 많이 있다는 것을 알고 있지만, 오늘 우리는 모두에게 더 깨끗하고, 건강하고, 안전한 지구를 약속할 수 있는 희망찬 미래를 기념하기 위해 이 결의안을 채택하는 것을 도왔던 모든 사람들과 함께 할 것이다.”
▲ 플라스틱 협약 웹사이트에 소개된 오션의 입장
1 https://www.unep.org/environmentassembly/expert-group-on-marine-litter
2 https://www.unep.org/events/global-major-groups-stakeholders-forum-gmgsf/online-global-major-groups-and-stakeholders
3 https://cafe.naver.com/osean/1348
‘플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약’
결의안 어떻게 채택되었나
기후변화협약만큼 지구 환경에 중대한 변화 가져올 역사적 사건
이종명 ㅣ (사)동아시아바다공동체 오션 부설 한국해양쓰레기연구소장 ㅣ jmlee@osean.net
▲ 플라스틱 오염 국제협약 결의안 통과 후 기립 박수를 하는 제5차 유엔환경총회 대표단
제3차 유엔환경총회 해양플라스틱 대응 방안 검토
유엔환경총회에서 본격적으로 새로운 해양플라스틱 오염 대응 국제협약 추진 필요성을 논의하기 시작한 것은 제3차 총회부터였다. 2017년 케냐 나이로비에서 열린 이 회의에는 ‘해양플라스틱 쓰레기와 미세플라스틱 대응: 관련 국제·지역·소지역 차원의 대응 전략과 접근의 효과성 평가’라는 보고서가 제출되었다. 이 보고서는 해양플라스틱 오염과 연관된 현존하는 국제 기구와 협약들이 이 문제에 대응하는데서 나타나는 주요 격차를 평가했다. 평가 결과에 따라 3가지 대안이 나왔는데, 첫 번째는 현상 유지, 두 번째는 기존 틀을 보강하고 산업 관련 대응을 추가하는 방안, 세 번째는 새로운 국제 협약 창립이었다. 현상 유지는 해양플라스틱 오염 문제의 심각성을 고려할 때 당연히 대안이 될 수 없었다. 두 번째 대안인 바젤협약 등 기존 틀을 강화 발전시키는 방안은, 효율성은 있지만 법적 강제력보다 자발성에 의존한다는 한계가 있다고 평가되었다. 따라서, 법적 구속력이 있는 새로운 국제협약 추진이 필요하고, 이것은 두 번째 대안인 기존 틀의 확대 발전과 함께 추진하는 것이 바람직하다고 평가되었다. 제3차 유엔환경총회는 이와 같은 평가 결과를 바탕으로 구체적인 추진 방안을 검토하기 위한 임시 전문가 위원회(ad hoc open-ended expert group)를 구성하여 운영하기로 결정했다.
국제 전문가위원회 운영
국제 전문가위원회는 2018년 5월부터 2020년 11월까지 4번의 공식 회의를 거쳐서 최종보고서를 작성하였다 . 기존 해양플라스틱 오염 대응 활동에 대한 평가 결과, 대부분의 나라나 소지역 단위에서 대중 홍보나 연안정화와 같은 사후 대응 활동만 주로 진행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서, 이 문제 해결을 위해서는 플라스틱의 생산, 소비, 그리고 폐기물 관리와 같은 사전 예방 활동이 훨씬 더 강화되어야 한다는 것에 쉽게 합의할 수 있었다. 다만, 새로운 해양플라스틱 국제 협약에 대해서는 합의가 이루어지지 않았다. 협약의 범위와 법적 구속력 여부 등에 대한 회원국들 사이의 이견이 해소되지 않았기 때문이다. 따라서, 국제 전문가위원회의 보고서는 새로운 국제 협약의 추진을 포함한 다양한 대안들을 중립적 입장에서 제시하는 수준에서 작성되었다. 어떤 대안을 선택할 것인지는 제5차 유엔환경총회의 몫으로 남겨졌다.
플라스틱 오염인가, 해양플라스틱 오염인가
코로나 팬데믹이 전세계를 휩쓸면서 2021년 1월에 개최 예정이던 제5차 유엔환경총회는 온라인 회의로 바뀌었고, 주요한 결정은 대부분 2022년 열릴 두 번째 본회의로 미루어졌다. 대신, 온라인으로 진행된 회의와 행사에서 ‘새로운 해양플라스틱 오염 국제협약’의 필요성에 대해서는 훨씬 더 강한 공감대가 형성되었다. 지구적 팬데믹 상황에서 발생한 엄청난 일회용품 급증은, 역설적으로 플라스틱의 무분별한 생산과 소비, 그리고 폐기에 대한 문제의식을 불러 일으켰다. 이런 공감대를 바탕으로 열린 2021년 9월의 ‘해양쓰레기와 플라스틱 오염 장관급 컨퍼런스’에서는 플라스틱 오염 대응 국제 협약을 위한 정부간 협상 위원회를 UNEA 5.2에서 설립하자는 선언문을 채택했다. 이 선언에는 우리나라도 참여했다.
2021년 10월, 르완다와 페루 정부가 공동으로 “법적 구속력 있는 플라스틱 오염 국제협약” 결의 초안을 유엔환경총회 준비위원회에 제출했다. 이 초안은 대한민국을 공동제안자로 포함하고 있고, 이후 진행될 협상은 물론 최종 채택된 결의안의 기초가 된다. 이후 2021년 12월에 일본이 비슷한 내용이지만 제목에 ‘해양 플라스틱 오염’이 들어간 별도의 초안을 제출한다. 인도는 ‘일회용 플라스틱’에 초점을 맞춘 결의안을 제출했다. 결과적으로 일본과 인도의 제안은 총회 준비를 위한 비공식 협상 과정에서 르완다와 페루 초안에 통합된다. 특히, 이 과정에는 유엔의 ‘주요 이해관계자 그룹 포럼’이 플라스틱 오염 문제를 포괄적으로 담은 르완다·페루 결의안을 공개적으로 지지한 것도 영향을 미쳤다2.
기립 박수 후 이어진 각국 정부 대표단의 지지 발언
드디어 2022년 3월 2일 제5차 유엔환경총회 두 번째 본회의 폐회식에서 ‘플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진 결의안’이 회원국 만장일치로 통과되었다. 총회 의장이 결의안 통과를 선언하자 유엔환경계획 잉거 안데르센 사무총장을 비롯한 대부분의 참가자들이 일어나 오랫동안 박수를 쳤다. 이번 유엔환경총회가 역사적으로 중요한 회의로 평가 받고 있는 이유가 유엔환경계획 창설 50주년에 열렸다는 것과 함께, 새로운 플라스틱 오염 대응 국제협약 추진을 결정한다는 것이었다. 역사적인 결정에 함께 한 사람들의 벅찬 감동이 박수와 함성으로 표현되었다.
이전의 여러 결의안 통과 과정에서는 침묵을 지키던 대표단들이 플라스틱 오염 결의안 통과 후에 너도나도 발언권을 요청하여 지지 발언을 이어갔다. 통과된 결의안의 초안을 처음 제출했던 르완다는 회원국들이 ‘플라스틱 협정 우호국 연합(High Ambition Coalition)’에 참여해 줄 것을 요청했다. 새롭게 만들어질 국제협약이 플라스틱 오염 문제의 근본 원인을 해결할 수 있도록 야심찬 목표를 설정하자고 제안한 것인데, 우르과이, 노르웨이 등이 지지와 함께 참여 의사를 표명했다. 세네갈은 새로운 협정을 준비하기 위한 정부간협상위원회 사전회의를 유치하고 싶다는 의사를 표했고, 스위스와 모르타니아 등의 지지를 받았다.
오션, 10년 전 새로운 국제협약의 탄생을 예언
(사)동아시아바다공동체오션(이하, 오션)은 법적 강제력이 있는 해양플라스틱 오염 국제협약의 탄생을 이미 10년 전에 예언했다. 2011년 하와이에서 열린 제5차 해양쓰레기 국제 컨퍼런스에서 ‘호놀룰루 전략’이 만들어지는 과정에 직접 참가하여 살펴 본 국제동향을 바탕으로 내린 결론이었다. 당시까지 해양쓰레기 대응은 각 나라나 이해관계자의 자발성에 기초한 것이었지만, 이 문제의 심각성을 고려할 때 장기적으로는 법적 강제성이 있는 국제협약의 탄생으로 이어질 수 밖에 없는 흐름이 있었다. 홍선욱 등(2013)은 ‘호놀룰루 전략 우리나라 해양쓰레기 관리를 위한 시사점’이라는 논문을 통해 이런 흐름을 소개한 바 있다3.
오션은 이번 유엔환경총회에서 결의안이 통과되는 데에도 힘을 보탰다. 먼저, 2021년 9월에는 ‘국제 폐기물 플랫폼(IWP)’이 유엔 사무총장에게 보내는 해양플라스틱 오염 국제협약 지지 성명서에 참여했다. 또, 2022년 2월에는 전세계 과학자 선언에도 참여했다. 오션은 기관으로, 홍선욱 대표와 이종명 소장을 비롯한 연구원들도 개인 자격으로 동참했다. 과학자 선언에서는 법적 구속력 있는 국제협약이 플라스틱의 전생애 주기를 포괄하고, 토착 지식을 포함한 과학적 증거 기반 대응을 강화할 수 있는 조치들을 포함해야 한다고 촉구했다. 결의안 통과 후 오션의 이세미 국제협력 팀장은 국제환경법연구센터(Center for International Environmental Law, CIEL)를 통해 플라스틱 협약 웹사이트(www.plasticstreaty.org)에 다음과 같은 입장문을 게시했다. “이 결의안은 플라스틱 오염에 대해 더 이상 미온적인 대응만을 계속할 수 없다는 것을 명확히 밝혔다. 아직 해야 할 일이 많이 있다는 것을 알고 있지만, 오늘 우리는 모두에게 더 깨끗하고, 건강하고, 안전한 지구를 약속할 수 있는 희망찬 미래를 기념하기 위해 이 결의안을 채택하는 것을 도왔던 모든 사람들과 함께 할 것이다.”
▲ 플라스틱 협약 웹사이트에 소개된 오션의 입장
1 https://www.unep.org/environmentassembly/expert-group-on-marine-litter
2 https://www.unep.org/events/global-major-groups-stakeholders-forum-gmgsf/online-global-major-groups-and-stakeholders
3 https://cafe.naver.com/osean/1348