‘플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약’ 어떻게 만들어지나
국제환경법연구센터에서 발간한 보고서를 바탕으로
살펴보는 협약의 명칭과 체결 과정
▲ 국제환경법연구센터의 플라스틱 국제협약 보고서 표지 이미지(©CIEL)
조약, 협약, 협정
최근 3년간 플라스틱 국제협약에 관한 공식 제안서만 10개가 제출되었다. 제안서는 ‘새롭게 헌정된 국제 협정(A new dedicated global agreement)’, ‘플라스틱 오염 협약(A convention on Plastic Pollution)’, ‘법적 구속력이 있는 새로운 협약/조약(A new legally Instrument/Treaty)’ 등 다양한 명칭을 쓰고 있다. 이 글에서는 국제 협약을 일컫는 다양한 명칭들이 가진 특징을 살펴보고, 플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약이 어떤 과정을 통해 체결될 것인지를 전망하고자 한다. 이하 내용은 국제 환경법 연구센터(Center for International Environmental Law)에서 발간한 보고서 ‘플라스틱의 전생애 주기를 관할하는 새로운 수단을 향하여(Toward a New Instrument Addressing the Full Life Cycle of Plastics)’의 주요 내용을 축약한 것이다.
일반적으로 ‘조약’은 국가와 국가 간의 어떤 문제에 대해 협의하고, 그 협의를 이행할 것을 서면으로 약속하는 것이다. 조약의 체결은 안보, 경제, 해양, 환경 등 다양한 분야에서 이루어지고 있다. 그 중에서도 환경에 관해서만 170개 이상의 조약이 체결되어 있다. 이외에도 조약을 나타내는 명칭에는 헌장(Charter), 의정서(Protocol), 선언(Declaration)등이 있다. 가장 흔하게 접하는 명칭인 조약과 협약, 협정에 대해 간단하게 살펴보면 다음과 같다.
1. 조약(Treaty): 격식을 가진 정식 문서로 평화, 동맹, 방위, 영토 등 주로 당사국 간의 정치적·외교적 기본 관계나 지위에 관한 포괄적인 합의를 내용으로 한다. 예) 한·미간 상호방위조약(Mutual Defense Treaty, 1953)
2. 협약(Convention): 주로 특정분야나 기술적인 사항에 관한 입법조약이다. 국제기구에서 주관하는 국제회의를 통해 체결되는 조약인 경우에도 협약(Convention)이라고 한다. 예) 유해폐기물의 국가간 이동 및 처리에 관한 국제협약(Basel Convention)
3. 협정(Agreement): 전문적, 기술적인 주제와 관련한 것으로 조정하기가 어렵지 않은 사안에 대한 정부간 합의에 사용되는 명칭이다. 예) 조세협정 |
국제 협약은 명칭보다 내용이 중요
주체와 내용에는 약간 차이가 있지만 조약, 협약, 협정 모두 ‘국제적인 합의’이다. 이러한 명칭의 차이를 국제적으로는 어떻게 해석하고 있을까? ‘1969년 조약법에 관한 비엔나 협약’에서는 조약을 ‘서면 형식으로 국가간에 체결되며 국제법에 의해 규율되는 국제적 합의’ 라고 규정하고 있다. 그것이 단일의 문서인지 다수의 문서에 구현되어 있는지는 관계가 없고, 또 명칭을 무엇으로 사용하고 있는지는 관계가 없다고 밝히고 있다. 즉, 조약은 1) 서면으로 2) 국가 간에 체결되어야 하며 3) 국제법에 의해 규율되어야 하는 것이다.
유엔 법률사무국에 의하면 조약은 공식적인 명칭에 상관없이 국제법적으로 구속력이 있는 모든 문서를 포괄하는 총칭이다. 또한 국제법위원회에 따르면 국제협약의 명칭은 국제사법재판소의 관할권 범위를 제한하지 않는다. 국제사법재판소의 관할권에 관한 조항인 국제법 제36조 제2항과 재판 준칙인 제38조 제1항에서 각각 조약(Treaty)과 협약(Convention)이라는 명칭을 쓰고 있다. 이렇듯 문서의 명칭이 국제법상 그 문서의 성격을 규정하는 것은 아니다. 실제로 협약의 당사자들은 그 협약의 일반적인 의도를 반영하는 명칭을 선택하여 쓰고 있다.
협상에 대한 세 가지 접근 방식
유엔환경계획은 다자간 환경협정(Multilateral Environmental Agreements, MEA)을, ‘1969년 조약에 관한 비엔나 협약’의 정의를 반영하여, 환경과 관련된 조약, 협약, 의정서 및 기타 법적 구속력 있는 문서의 총칭으로 정의했다. 다자간 환경협약은 기후변화협약, 생물다양성협약 등 범지구적 환경보호를 목표로 다자간에 체결된 200여개의 협정, 협약 및 의정서를 포함한다.
국제회의의 결의안은 국가들이 협상할 문서의 유형을 명확하게 정의할 수 있으며, 결과적으로 그 문서와 일치하는 조약 체결 접근방식을 제시할 수도 있지만 항상 그런 것은 아니다. 따라서 때로는 합의가 필요한 부분에 대한 논의와 검토 후, 결의안을 작성하기 전에 협약의 유형을 결정할 필요가 있다. 이에 대한 세 가지 접근법은 다음과 같다.
1. 실질적인 협약/목표 접근법(Substantive convention/targeted approach): 개별 기구에서 별도의 조치가 필요한 특정 환경 문제를 선별하는 것을 목표로 한다. 이는 일반적으로 부속서(annex)/부록(appendix)을 포함하는 실질적인 협약 체결로 이어진다.
2. 기본 협정/협약 접근법(Framework agreement/convention approach): 문제가 되는 영역에 대해 일반적인 관리 시스템(general system of governance)을 만들고, 그 후 의정서(protocol)에서 보다 구체적인 약속과 제도적 합의를 만들어 기본 협정/협약을 이끌어 낸다.
3. 복합 접근법(Hybrid approach): 실제 협약 체결 과정에서는 위 두 접근법이 완전히 구별되지는 않고, 복합적으로 접근하는 경우가 많다. 복합 접근법에서는 특정 조항을 포함한 기본 협약이나 일반 조항으로 구성된 실질적 협약을 추진하는데, 많은경우 의정서와 부속서/부록에 의해 지원되고 보완된다. |
협약의 체결 과정
UNEA 5.2에서 플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진을 결의함에 따라, 이 협약 추진을 위한 구체 적인 협상이 시작될 것이다. 환경 국제협약 체결을 위한 협상 과정은 일반적으로 다음과 같은 절차에 따라 진행된다.
1) 다자간 협약 체결을 제안하는 국가나 유엔 회원국들은 협약의 초안을 국제기구에 제출할 수 있으며, 이는 조약의 본문을 협상하기 위한 기본 문서가 될 수 있다.
2) 초안을 작성하고 조정할 위원회가 구성되고, 위원회에서 최대한 많은 국가들이 동의할 수 있는 문장을 만들기 위한 노력이 진행된다. 교섭국은 실질적인 합의를 달성하기 위해 모든 노력을 기울 여야 한다.
3) 초안에 대한 협의가 이루어졌을 경우 유엔총회나 협상기구로 기능하는 다른 기관은 협약의 채택을 진행하거나 채택을 위한 국제회의를 소집할 수 있다. 협약문의 채택은 교섭국이 모두 참가하는 국 제기구의 전체회의에서 이루어지거나, 협약 채택을 위해 별도로 소집되는 외교회의를 통해 이루어 진다.
4) 각 국가는 다자간 협약 체결의 질서 있는 과정을 촉진할 수 있도록 자국의 헌법에 따라서 그 방법과 수단을 고려해야 한다.
5) 유엔에 의해 소집된 협약 체결 회의에서는 회의의 모든 문서와 기록에 대한 점검표를 포함한 공식 기록을 보관하고 최종의정서, 협약 의 본문과 채택된 다른 문서를 공표한다. |
제5차 유엔환경총회에서 채택된 ‘플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진’ 결의안은 2022년 내에 정부간 협상위원회를 구성하고, 2024년까지 협약 체결을 마무리하는 것을 목표로 제시했다. 전 세계의 국가 정부는 물론이고, 산업계, 비정부기구 등 다양한 이해관계자들이 앞으로의 협상 과정에 치열하게 참여할 것으로 예상된다. (사)동아시아바다공동체 오션은 협상 과정의 중요한 진전 사항들을 지속적으로 공유할 계획이다.
‘플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약’ 어떻게 만들어지나
국제환경법연구센터에서 발간한 보고서를 바탕으로
살펴보는 협약의 명칭과 체결 과정
이유리 ㅣ (사)동아시아바다공동체 오션 연구원 ㅣ yurilee@osean.net
▲ 국제환경법연구센터의 플라스틱 국제협약 보고서 표지 이미지(©CIEL)
조약, 협약, 협정
최근 3년간 플라스틱 국제협약에 관한 공식 제안서만 10개가 제출되었다. 제안서는 ‘새롭게 헌정된 국제 협정(A new dedicated global agreement)’, ‘플라스틱 오염 협약(A convention on Plastic Pollution)’, ‘법적 구속력이 있는 새로운 협약/조약(A new legally Instrument/Treaty)’ 등 다양한 명칭을 쓰고 있다. 이 글에서는 국제 협약을 일컫는 다양한 명칭들이 가진 특징을 살펴보고, 플라스틱 오염 종식을 위한 국제협약이 어떤 과정을 통해 체결될 것인지를 전망하고자 한다. 이하 내용은 국제 환경법 연구센터(Center for International Environmental Law)에서 발간한 보고서 ‘플라스틱의 전생애 주기를 관할하는 새로운 수단을 향하여(Toward a New Instrument Addressing the Full Life Cycle of Plastics)’의 주요 내용을 축약한 것이다.
일반적으로 ‘조약’은 국가와 국가 간의 어떤 문제에 대해 협의하고, 그 협의를 이행할 것을 서면으로 약속하는 것이다. 조약의 체결은 안보, 경제, 해양, 환경 등 다양한 분야에서 이루어지고 있다. 그 중에서도 환경에 관해서만 170개 이상의 조약이 체결되어 있다. 이외에도 조약을 나타내는 명칭에는 헌장(Charter), 의정서(Protocol), 선언(Declaration)등이 있다. 가장 흔하게 접하는 명칭인 조약과 협약, 협정에 대해 간단하게 살펴보면 다음과 같다.
국제 협약은 명칭보다 내용이 중요
주체와 내용에는 약간 차이가 있지만 조약, 협약, 협정 모두 ‘국제적인 합의’이다. 이러한 명칭의 차이를 국제적으로는 어떻게 해석하고 있을까? ‘1969년 조약법에 관한 비엔나 협약’에서는 조약을 ‘서면 형식으로 국가간에 체결되며 국제법에 의해 규율되는 국제적 합의’ 라고 규정하고 있다. 그것이 단일의 문서인지 다수의 문서에 구현되어 있는지는 관계가 없고, 또 명칭을 무엇으로 사용하고 있는지는 관계가 없다고 밝히고 있다. 즉, 조약은 1) 서면으로 2) 국가 간에 체결되어야 하며 3) 국제법에 의해 규율되어야 하는 것이다.
유엔 법률사무국에 의하면 조약은 공식적인 명칭에 상관없이 국제법적으로 구속력이 있는 모든 문서를 포괄하는 총칭이다. 또한 국제법위원회에 따르면 국제협약의 명칭은 국제사법재판소의 관할권 범위를 제한하지 않는다. 국제사법재판소의 관할권에 관한 조항인 국제법 제36조 제2항과 재판 준칙인 제38조 제1항에서 각각 조약(Treaty)과 협약(Convention)이라는 명칭을 쓰고 있다. 이렇듯 문서의 명칭이 국제법상 그 문서의 성격을 규정하는 것은 아니다. 실제로 협약의 당사자들은 그 협약의 일반적인 의도를 반영하는 명칭을 선택하여 쓰고 있다.
협상에 대한 세 가지 접근 방식
유엔환경계획은 다자간 환경협정(Multilateral Environmental Agreements, MEA)을, ‘1969년 조약에 관한 비엔나 협약’의 정의를 반영하여, 환경과 관련된 조약, 협약, 의정서 및 기타 법적 구속력 있는 문서의 총칭으로 정의했다. 다자간 환경협약은 기후변화협약, 생물다양성협약 등 범지구적 환경보호를 목표로 다자간에 체결된 200여개의 협정, 협약 및 의정서를 포함한다.
국제회의의 결의안은 국가들이 협상할 문서의 유형을 명확하게 정의할 수 있으며, 결과적으로 그 문서와 일치하는 조약 체결 접근방식을 제시할 수도 있지만 항상 그런 것은 아니다. 따라서 때로는 합의가 필요한 부분에 대한 논의와 검토 후, 결의안을 작성하기 전에 협약의 유형을 결정할 필요가 있다. 이에 대한 세 가지 접근법은 다음과 같다.
협약의 체결 과정
UNEA 5.2에서 플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진을 결의함에 따라, 이 협약 추진을 위한 구체 적인 협상이 시작될 것이다. 환경 국제협약 체결을 위한 협상 과정은 일반적으로 다음과 같은 절차에 따라 진행된다.
제5차 유엔환경총회에서 채택된 ‘플라스틱 오염 종식을 위한 법적 구속력 있는 국제협약 추진’ 결의안은 2022년 내에 정부간 협상위원회를 구성하고, 2024년까지 협약 체결을 마무리하는 것을 목표로 제시했다. 전 세계의 국가 정부는 물론이고, 산업계, 비정부기구 등 다양한 이해관계자들이 앞으로의 협상 과정에 치열하게 참여할 것으로 예상된다. (사)동아시아바다공동체 오션은 협상 과정의 중요한 진전 사항들을 지속적으로 공유할 계획이다.